中国竞争政策的回顾与展望
2018-08-05 10:07:26
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来源:比较

作者:李青(国家市场监督管理总局)

在市场经济的背景下,竞争政策的定义指向明确且更具有实质意义。当判断竞争政策在经济政策体系中处于何种地位时,要结合具体经济制度、经济发展阶段、其对经济制度设计、制定和发展的反作用以及与其它政策相协调等多个角度考察。回看我国竞争政策发展历程,1978-2008年、2008-2016年两个阶段分别诞生了《反垄断法》和公平竞争审查制度两大竞争政策工具。2016年国务院正式下发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,规定了公平竞争审查制度的主要内容,包括审查对象、方式、标准、例外规定以及保障措施。我们有理由相信,竞争政策在中国将很快实现其基础性地位,并作为经济政策体系中的优先政策,引领中国经济持续健康发展。本文共计13287字,阅读需要18-26分钟。原文见《竞争政策研究》2018年第2期。

引言:

在日常生活和工作中,人们对竞争并不陌生,需要通过竞争来解决的事情,也比比皆是。比如学生升学,是在成绩上的竞争;比如体育比赛,是在速度、力量、技巧等方面的竞争;比如商业活动,是在价格、质量等方面的竞争。但说到竞争政策,不仅一般人凭常识难以搞清楚,很多从事经济管理、政策制定的专业人员也没有清晰的认识,甚至很多专家对此也有不同的观点和看法。本文作者结合多年工作心得,从历史发展的角度,对中国竞争政策的概貌和发展,特别是公平竞争审查制度的建立和实施,谈谈自己的粗浅认识,欢迎批评指正。

第一部分

竞争政策及其在经济政策体系中的地位

一般而言,谈到竞争政策时,需要说清楚两件事情:一是什么是竞争政策;二是竞争政策在整个经济政策体系中的地位及其如何与其他经济政策协调。

一、竞争政策的定义

如果从中性的、没有偏好的角度,仅从字面意思上来回答,竞争政策是一个国家经济制度中关于竞争的政策总和。需要明确的是,这样中立的表述,如果不结合经济制度来讲,在实践中是没有任何意义的。中国实行社会主义市场经济制度,因此我们有必要在市场经济这个背景下,对竞争政策下一个更具实质意义、有明确指向的定义。

经济学理论和人类经济活动都已经证明,竞争是市场经济发展所必需的动力,没有有效的竞争,市场是不可能发挥其提升效率、增进福利、促进创新等作用的。当然,如果不是市场经济,这种讨论也是毫无意义的。基于以上前提,我们一般将竞争政策定义为:保护和促进市场竞争的政策总和,其目的是确保竞争机制的运行,实现市场配置资源的决定性作用。它的内在逻辑非常清晰:有了竞争,市场才能发现价格,才能实现资源配置最优,才能提升效率、促进创新,换句话说,竞争是市场机制的内在要求,没有竞争,就没有市场机制,更没有市场经济。承担保护和促进竞争职能的竞争政策,是市场经济制度下经济政策的应有之内容,应有之意义。

二、竞争政策在经济政策体系中的地位及其如何与其他经济政策协调

不言而喻,竞争政策是一个国家全部经济政策体系的一部分。因此,需要从两个方面或者角度,来考察或者观察竞争政策:

一是竞争政策在整个经济政策体系中的地位。从各个国家的实践看,这主要取决于国家实施什么样的经济制度及经济发展的阶段性。当然,不能简单地认为只是经济制度和经济发展阶段性单方面地完全决定竞争政策是否重要、界定竞争政策在经济发展中应该扮演什么样的角色、发挥什么样的作用。我们同时应当看到,竞争政策对经济制度的设计、经济政策的制定和经济发展也有着非常巨大的作用。在经济发展的关键阶段,竞争政策可以起到促进转型、提升经济发展水平的作用。我们甚至可以把竞争政策在经济政策体系中的地位作为判断经济制度和经济发展阶段性的试金石。在完善的市场经济制度中,竞争受到高度尊重,竞争政策受到高度重视,各类经济政策在尊重竞争政策的框架下制定。如果经济发展处于起步、赶超的经验和模式,实现弯道超车,可能更多需要阶段,可以直接学习和复制发达国家已经取得产业政策的支撑,竞争政策在一定程度上处于次要地位等等。

二是竞争政策与其他政策如何协调?一般而言,各类不同的经济政策都有自己的政策目标和实施机制,出现矛盾和冲突是必然的,也很常见。需要明确的是,在同一个经济制度下,基于同样的制度原则设计出来的各类政策在本质上是能够达到一致的,出现矛盾时也是完全可以协调的。那么在两类政策出现矛盾或者冲突时,如何协调,哪种政策处于优先主导地位,就取决于经济发展的阶段性。就竞争政策而言,当需要与其他经济政策进行协调时,其处于主导地位还是被动适应,是判断竞争政策在经济政策体系中处于何种地位的非常有价值的标准。从各国实践看,竞争政策在协调中面临的最主要问题,是与产业政策的协调问题,中国也不例外。要明确竞争政策和产业政策中以谁为主导进行协调,就必须先讨论清楚在中国经济发展的现阶段哪种政策应该处于优先地位。当然,在中国这个讨论不是现在才开始的,从2008年《反垄断法》开始实施甚至更早,就有很多专家、学者对二者的关系、作用机制、在经济发展中的角色定位、各自的优势和不足,如何协调、以谁为主等有过非常多且深入的讨论。2015年6月,国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》,要求“加快出台公平竞争审查制度,建立统一透明、有序规范的市场环境”。到了2016年6月14日国务院发布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,明确规定2016年7月1日起政府出台政策措施要进行公平竞争审查。我认为,至此时刻,竞争政策与产业政策谁为优先,竞争政策与产业政策如何协调,已无需讨论,共识已经形成,原则已经明确。当前工作重点应当是研究如何推动竞争政策在中国经济发展中发挥更大的作用,如何把公平竞争审查制度贯彻落实到位,使其协调多种经济政策,推动市场公平竞争。

总之,在经济政策体系中有没有竞争政策,关系到是不是市场经济制度的原则问题;竞争政策是不是处于优先地位,是经济发展的阶段性问题;就中国而言,建立和完善社会主义市场经济制度,必须有竞争政策。要促进经济的转型升级和健康持续发展,应当更多地发挥竞争政策的作用。目前,中国已经开始进入逐步确立竞争政策的基础性地位,坚持市场原则设计各类经济政策的发展阶段。

三、竞争政策的工具

竞争政策不可能凭空发挥其保护和促进市场竞争的作用,它必须有相应的政策工具。从世界各国的实践看,竞争政策的工具,主要包括反垄断法执法(也有的国家称竞争法律制度)、补贴控制(欧盟)、贸易自由化、去市场壁垒、竞争评估等等。这些工具性政策的制定和实施,体现了一个国家竞争政策的发展水平。竞争政策的工具越多,显示竞争政策发展水平越高,涵盖领域越广,机制越精准,促进经济发展的作用越大。

(一)反垄断法律的制定与实施。这是竞争政策中最重要的核心工具。从法律层面对保护和促进市场竞争做出规定,是一个国家竞争政策得以确立和发挥作用的标志。

(二)建立有效的竞争政策与其他经济政策(主要是产业政策)的协调机制。

(三)竞争倡导、竞争状况评估等其他工具。

第二部分

我国竞争政策的发展历程

我国竞争政策的发展历程,大致上可以分为两个阶段。两个阶段分别产生了竞争政策的两大工具:《反垄断法》和公平竞争审查制度。第一个阶段是1978年至2008年。在这个阶段,竞争政策的种子伴随改革政策或改革措施,以分散的、渐进的、持续的方式出现在各个改革领域,直到2007年全国人大审议通过《反垄断法》,2008年8月1日正式实施,竞争政策有了核心的政策工具,中国的竞争政策由此进入影响力不断强化、覆盖范围越来越广、地位越来越重要的通道。第二个阶段是2008年至2016年国务院制定下发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。2008年至今,经过近10年的执法实践,竞争理念逐步深入人心,竞争政策在中国经济发展中扮演着越来越重要的角色。竞争政策有越来越多的机会展示其促进和保护竞争、进而激发市场活力、提升市场效率、鼓励创新、促进产业转型升级、推动经济健康持续发展的特殊作用。与此相伴的,是中国经济体制改革的不断深化,社会各界对竞争政策的地位和作用的认识逐步统一。正是在这一背景下,中国的公平竞争审查制度得以顺利出台,标志着中国的竞争政策拥有了另一个重要工具——竞争政策与其他经济政策的协调机制。至此,中国的竞争政策有了强有力的两大政策工具,《反垄断法》和公平竞争审查制度。

一、1978年至2008年,改革开放的30年,《反垄断法》出台并开始实施。

对始于1978年的中国经济体制改革,无论是官方还是民间,无论是普通民众还是专业人士,中国社会各界都有着非常高的共识。这次改革取得了举世瞩目的成就。1978年至2008年的30年,中国经济总体保持了高速发展的态势,国内生产总值从3650亿(人民币,下同)增长到316752亿元。如果我们从竞争政策的角度来观察这30年的发展,会清晰地看到,中国经济体制改革的过程,就是逐步引入市场竞争的过程,也是竞争政策逐步形成的过程,更是竞争政策与其它经济政策主要是产业政策的关系缓慢变化的过程。本文选择中共中央、国务院1978年以来发布的关于经济体制改革和制度建设方面的重要决议和文件,以及期间颁布实施的法律、行政法规,从中梳理竞争政策在中国发展的脉络。

1978年,党的十一届三中全会召开,提出以经济建设为中心,开启中国经济的改革开放历程。

1980年《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》:“竞争逐步开展起来,在我国经济生活中显示出它的活力,推动着经济的发展和技术的进步。”国务院第一次就竞争制定规定。当然,文件同时强调:“社会主义的竞争和资本主义的竞争有着本质的区别,它是在生产资料公有制的基础上,在国家计划指导下开展的,是为社会主义经济服务的。”

1984年党的十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》:“建立自觉运用价值规律的计划体制,发展社会主义商品经济。”第一次明确提出价值规律与商品经济的关系。

1987年实施的《价格管理条例》:“保障经济体制改革的顺利进行,促进社会主义有计划商品经济的发展;国家对价格管理采取直接管理和间接控制相结合的原则,实行国家定价、国家指导价和市场调节价三种价格形式。”

1992年党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这是我国第一次明确提出了建立社会主义市场经济体制。

1993年党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》:“发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,必须培育和发展市场体系。创造平等竞争的环境,形成统一、开放、竞争、有序的大市场。”

1995年党的十四届五中全会提出经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。

1997年党十五大提出坚持和完善社会主义市场经济体制,使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用;坚持和完善对外开放,积极参与国际经济合作和竞争。

1998年实施的《价格法》:“国家支持和促进公平、公开、合法的市场竞争,维护正常的价格秩序,对价格活动实行管理、监督和必要的调控。”

2002年党的十六大确定全面建设小康社会的奋斗目标,提出增强发展协调性,努力实现经济又好又快发展。社会主义市场经济体制更加完善。

2003年党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》:“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。建设统一开放竞争有序的现代市场体系。”

2007年,全国人大审议通过并颁布了《反垄断法》,确定从2008年8月1日起实施。《反垄断法》第九条规定:“国务院设立反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作,履行下列职责:(一)研究拟订有关竞争政策;”。第一次在法律中明确提出了竞争政策的概念。

从1978年到2008年,中国经历了重大的经济体制改革,经济得到长足发展,经济管理体制也从基本覆盖所有经济活动的计划管理体制逐步转向与现代市场制度相匹配的治理体制,经济政策的内涵和外延不断更新和丰富。其中,竞争政策在商品、竞争、市场等多元素的推动下,从无到有、从弱到强、从分散到系统,终于以法律的名义,走上历史舞台,这就是《反垄断法》。这部法律开启了竞争政策在中国的历史,也是中国竞争政策进一步发展完善的坚实基础。

二、2008年至2016年,8年实现飞跃,公平竞争审查制度建立并实施。

2008年,《反垄断法》开始实施,中国的竞争政策拥有了最重要的工具。《反垄断法》作为市场经济的经济宪法,在保护和促进市场竞争方面毫无疑问具有崇高的地位。需要说明的是,这部《反垄断法》对滥用行政权力排除限制竞争也做了明确的规定。这部分内容的意义在于:一是对滥用行政权力排除限制竞争行为做了明确规定,属于对行政权力的事后监督机制;二是在法律意义上明确了竞争(也可以理解为竞争政策)的优先地位,《反垄断法》第五章明令禁止行政机关具体的或者抽象的排除限制竞争的行为。

2013年11月党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为,反对地方保护,反对垄断和不正当竞争。”

2014年10月党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。明确“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度。”“依法加强和改善宏观调控、市场监管,反对垄断,促进合理竞争,维护公平竞争的市场秩序。”

2015年3月《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》下发。文件提出“探索实施公平竞争审查制度”同年5月国务院批转国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》,将“促进产业政策和竞争政策有效协调,建立和规范产业政策的公平性、竞争性审查机制”作为改革工作的重点。同年6月,国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》要求“加快出台公平竞争审查制度,建立统一透明、有序规范的市场环境”,并明确由国家发改委、国务院法制办牵头制定公平竞争审查制度。10月,《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”再次强调“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制,实施公平竞争审查制度,促进统一开放、竞争有序的市场体系建设。”

从2015年6月起,国家发改委与国务院法制办开始起草公平竞争审查制度。国家发改委在多年研究竞争政策所取得成果的基础上,参考发达国家和地区竞争政策与其他经济政策协调机制的经验和做法,形成了文稿。文稿多次征求了部门、政府、专家学者、企业意见后,按程序报送审议。

2016年4月18日,中共中央全面深化改革领导小组召开会议,审议并批准了在中国建立公平竞争审查制度。会议明确指出:建立公平竞争审查制度,要从维护全国统一市场和公平竞争的角度,明确审查对象和方式,按照市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准等,对有关政策措施进行审查,从源头上防止排除和限制市场竞争。要建立健全公平竞争审查保障机制,把自我审查和外部监督结合起来,加强社会监督。对涉嫌违反公平竞争审查标准的,依法查实后要作出严肃处理。6月14日国务院正式下发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》),要求从2016年7月1日起政策制定机关出台设计市场经济活动的政策措施,必须进行公平竞争审查。至此,《反垄断法》实施8年后,中国的竞争政策有了另一个强有力的政策工具——公平竞争审查制度,标志着中国的竞争政策,实现了质的飞跃,步入了全新阶段。

第三部分 

公平竞争审查制度的主要内容

一、研究起草背景

(一)研究建立竞争政策与其他经济政策协调机制的背景。

公平竞争审查制度文稿的起草始于2015年6月,但对相关问题的研究却可以追溯到2008年《反垄断法》实施后不久。《反垄断法》实施后,执法机构开始从反垄断的角度考察经营者的行为和行政机关制定的文件,用相关条款衡量经营者和行政机关的行为。当时的情形是,部分行政机关及其协会主导的各类协议(包括横向的限产保价、划分市场、约定最低保本价等)较为普遍。如果没有《反垄断法》的实施,这些带有行政色彩的协议并没有法律风险,有关行政机关的行为也不会受到质疑。这些经营者和行政机关并没有意识到,《反垄断法》会约束他们的上述做法。尤其是2009年后,几件连续发生的涉嫌滥用行政权力排除限制竞争的案件,把如何在事前防范政府制定政策措施排除限制竞争的问题摆在了执法机构的面前,其中比较著名的是新书不打折案。在解决个案的同时,国家发改委开始着手研究建立事前防范机制,保证政府行为不违反《反垄断法》第五章“滥用行政权力排除限制竞争”的规定。追本溯源,对竞争政策与其他经济政策协调机制的研究应该源于这个时段对滥用行政权力排除限制竞争行为的执法活动。

为此,国家发改委采取多方措施,积极探索竞争政策与其他经济政策的协调机制,希望能在制度上实现对滥用行政权力排除限制竞争行为的事前防范。

一是在查处行政垄断案件的过程中不断积累经验,基于实际的案子开展研究,收集和提炼滥用行政权力排除限制竞争行为的类型、产生原因、对市场竞争的损害等;

二是委托反垄断领域的法学专家和经济学家开展课题研究,梳理借鉴成熟市场经济国家的做法和经验,结合中国国情,提出制度设计的建议。我们前后委托对外经贸大学、山东大学、东北财经大学、中国人民大学、中国政法大学、国家发改委宏观研究院市场与价格研究所等机构开展合作,对竞争政策与产业政策的关系及协调机制、竞争政策在中国的实施路径等进行了专门的课题研究。

三是利用反垄断国际合作的各个平台,开展竞争政策方面的合作交流。我们先后与欧盟竞争总司、韩国公交委、日本公交委等多次联合举办了国家援助控制制度、竞争政策咨询协调制度、产业政策发展历程和调整机制等专题研讨班,学习借鉴有关国家在这方面的成功经验和做法。

四是向美国、新加坡、澳大利亚、英国等国家竞争执法机构了解对方国家竞争政策的地位和作用,竞争执法机构与行业监管部门的协调机制等。

五是积极开展竞争倡导工作。在大量的文件会签中,我们从预防行政机关的政策措施排除限制相关市场的竞争这一角度出发,提出会签意见,并主动加强与对方的沟通,争取对方的理解和对意见的采纳。

这些努力都取得了丰硕的成果。国家发改委于2013年提出了“我国应逐步确立竞争政策的基础性地位”的建议。同年9月,时任国家发改委反垄断局局长许昆林在参加中新社举办的“中国经济形势分析会”上发表了题为“逐步确立竞争政策基础性地位”的演讲,并在《价格理论与实践》杂志2013年第10期署名发表了该文章。

从2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“市场在配置资源中起决定性作用和更好发挥政府作用”到2014年《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“促进合理竞争,维护公平竞争的市场秩序”,再到2015年《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出“探索实施公平竞争审查制度”、《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》提出“建立和规范产业政策的公平性、竞争性审查机制”、《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》要求“加快出台公平竞争审查制度”,并明确由国家发改委、国务院法制办牵头制定公平竞争审查制度,整个过程可以看出,高层领导对竞争政策定位的准确把握、社会各方对竞争政策作用机制达成共识、竞争执法机构对竞争政策认识不断深化这样一个非常清晰的发展脉络。

(二)建立公平竞争审查制度对中国的特殊意义

在文稿起草过程中,我们面临的首要问题是为什么中国需要建立专门的公平竞争审查制度?我们可不可以有其他形式的协调机制?

市场经济国家都面临其他经济政策如何与经济政策协调的问题。要发挥市场机制的作用,就需要保证其他经济政策不会限制、排除市场竞争,需要有相应的制度安排。按照这个逻辑,建立公平竞争审查制度,对其他经济政策开展公平竞争审查是非常符合情理的制度安排。然而,通过对欧盟成员国、日本、韩国、新加坡、美国等国经济家政策制定程序和各职能部门划分的观察,可以发现,这些成熟的市场经济国家并没有设立专门的公平竞争审查制度,但这些国家的经济政策总体上不会排除限制市场竞争。究其原因,可以看到,这些国家没有对经济政策专门进行公平竞争审查的必要,他们拥有完善的市场经济制度,各种经济政策的出台,自然而然基于市场制度,本身就是各方力量在市场规则下博弈的结果,总体而言,不可能具有排除限制竞争的效果。当然,这些国家也有自己的例外原则,也会基于国家安全、救灾救助、支持贫困落后区域发展等目标,设定例外条款。

与成熟的市场经济国家不同的是,中国的市场经济制度,是从计划经济体制转变而来的,目前还处于市场经济制度进一步完善的过程当中。因此,对各类经济政策进行专门的公平竞争审查不仅必要,而且任务很重。

一是中国确立了社会主义市场经济体制,确立了市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用的原则。这种体制安排和思想认识,毫无疑问是中国改革开放近四十年取得的巨大成就。但是,仅有这种体制安排和思想认识是不够的。如何确保市场经济制度的规则、机制发挥作用,如何把市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用落到实处,在执行层面还需要有相应的制度建设,必须确立竞争政策占有足够分量的政策协调机制。这是建立公平竞争审查制度在体制建设上的定位。

二是现实经济生活中,一些地方政府或者部门特别是基层政府或者部门,习惯于用行政手段或者计划工具而不是法律手段或者市场工具来实现管理目标,自觉或不自觉地介入到微观经济活动中去,对市场进行不当干预。其后果是较大数量的政策措施扭曲、限制、排除了市场竞争,干扰了市场机制发挥作用,如地方保护、区域封锁、行业壁垒、企业垄断、违法给予优惠等等。这些问题的存在,限制了企业的创新和活力,降低了整个市场的效率。如果没有专门的审查制度予以规范,这些问题难以在制度层面尽快得到解决。因此,建立专门的公平竞争市场制度,清理妨碍统一市场和公平竞争的政策存量,预防政策制定机关产生新的限制、排除竞争的政策增量,是现阶段我国市场经济制度建设的当务之急。总而言之,建立专门的公平竞争审查制度,是中国深入推进经济体制改革的客观需要,是全面推进依法行政的有力保障,是实现创新驱动发展的必然选择,更是释放市场活力的有效举措。

需要说明的是,欧盟作为由部分成熟市场经济国家组成的区域国际组织为什么又专门建立了对成员国国家援助的控制制度呢?我个人的理解是,欧盟要在联盟内建立统一、开放的大市场,就必须提供公平竞争的制度保障,要在联盟的层面上限制各个成员国对统一市场、公平竞争的破坏和限制。成员国国内的竞争由成员国自己负责,联盟内大市场的竞争问题,则是欧盟需要负责的事项。因此,欧盟竞争总司的一项重要职能就是控制各个成员国利用其国家资源给以特定对象的援助,以防止这种援助损害统一市场的公平竞争。欧盟对国家援助的控制是审查审批制,其主要内容是:原则上禁止成员国实施国家援助行为,但符合特定条件的,经欧盟竞争总司审查批准,可以实施。如果未经审查批准实施,且不符合特定条件,则要受到竞争总司的纠正,包括恢复原状。

二、公平竞争审查制度的主要内容

《意见》主要包括五个方面的内容:一是建立公平竞争审查制度的重要性和紧迫性;二是建立公平竞争审查制度的总体要求和基本原则;三是公平竞争审查制度的内容,即审查对象、审查方式、审查标准、例外规定;四是组织实施;五是保障措施。就公平竞争审查制度的核心内容而言,主要包括审查对象、审查方式、审查标准及例外规定、保障措施等。

(一)审查对象的确定

按照公平竞争审查制度设计框架,凡是基于政府权力制定出台的可能对市场竞争有影响的各类政策措施,都应进行审查。这里有两个问题,一是涉及哪些政策制定机关?二是涉及哪些类型的政策措施。《意见》对此作了明确规定:

一是政策的制定机关应当包括行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织;

二是可能影响市场竞争的政策措施主要包括市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等影响市场主体经济活动的政策措施。

为了最大限度地保证审查范围的全面性,《意见》要求对行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规,起草部门应当在草过程中进行公平竞争审查,未进行审查的,不得提交审议。因此,除了法律,其他层级的各类文件,都属于审查对象,只是审查的时间点有所差别,实现了审查对象的全覆盖。

(二)审查方式的选择

对有关政策措施进行竞争审查或评估,是成熟市场经济国家的普遍做法。但在具体的审查方式上有所差异。一般而言,对不同审查方式的选择,主要基于法律制度、行政管理体制、社会对竞争的认同程度等多种因素相适应。欧盟对成员国的国家援助采取独立审查审批制,建立了国家援助控制制度,由欧盟竞争总司对其成员国实施的国家援助行为进行独立审查审批;英国、韩国、日本、新加坡等国原则上由政策制定机关自我评估政策措施对竞争的影响,必要时政策制定机关可以向竞争主管机构咨询,竞争主管机构对重大问题也可以主动发表意见。

就我国的情况而言,确定审查方式也需要考虑法律制度、行政管理体制、社会对竞争的认同程度等。

从法律制度看,依据我国《反垄断法》的规定,对于滥用行政权力排除限制竞争行为,反垄断执法机构调查后向政策制定机关的上级机关提出处理建议,由上级机关予以纠正。在事后纠正已经排除限制竞争的政策措施时,反垄断执法机构依法仅仅具有建议权,并不是直接予以纠正。作为一种预防性制度安排,公平竞争审查制度应该与《反垄断法》的规定相匹配,不宜授予反垄断执法机构大于建议权的权利,即反垄断执法机构在公平竞争审查中,可以行使建议权,而不是决定权。反垄断执法机构可以就一项政策措施是否排除限制竞争提出建议,但不宜直接决定政策制定机关能否出台该项政策措施。

从行政管理体制看,政策制定机关和反垄断执法机构各有优势和不足。政策制定机关具有相关领域或者行业的专业知识,对制定政策措施的背景、目的、内容更为了解,但由于缺乏竞争政策方面的专业知识和专业人才,难以保证审查结果。反垄断执法机构熟悉《反垄断法》,具有竞争政策的专业知识,但缺乏相关领域或者行业的专业知识,有可能出现“专业知识陷阱”,在审查中没有发现问题,但在执行中出现排除限制竞争的情形,导致被动。

从现阶段社会对竞争的认知程度看,包括政策制定机关在内,还需要很长时间的竞争倡导,不断增强竞争意识,才能树立全方位的竞争理念。

综合考虑以上因素,《意见》最后确立了由政策制定机关对照标准自我审查的方式,同时明确加强社会监督,反垄断执法机构依据《反垄断法》强化事后监督。在这种审查方式下,策制定机关和反垄断执法机构可以发挥各自的专业优势,相互配合,能够保证审查效果。既有利于现阶段尽快建立并实施公平竞争审查制度,也有利于政策制定机关不断提高公平竞争意识,促进思想观念的转变,使维护公平竞争成为政府部门的自觉行动,也为将来由反垄断执法机构独立开展审查提供了可能。这种渐进式的路径选择,对我国的竞争政策而言,更为现实可行,也为未来发展做出了留有余地的安排。

(三)审查标准和例外规定

在制定审查标准时,我们基于有关研究机构的调查报告,梳理了现阶段我国存在的妨碍统一市场和公平竞争的具体问题和表现形式,从中选择企业反映强烈的、明显违背统一市场和公平竞争原则、带有普遍性的做法和规定,有针对性地归纳出四大方面共18条“不得”标准。当然,这18条标准不可能覆盖所有问题,因此,又在此基础上增加了兜底条款。18条标准具体包括:

一是市场准入和退出标准。平等的市场准入和退出条件是公平竞争的前提。《意见》要求,政府部门不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件;不得未经公平竞争授予经营者特许经营权;不得指定交易;不得设置没有法律法规依据的审批或者事前备案程序;不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务设置审批程序。

二是商品和要素自由流动标准。商品要素在全国范围内自由流动,是形成全国统一大市场的基本要求。《意见》要求,政府部门不得出台政策措施,阻碍商品要素在地区之间的自由流通,主要包括:不得对外地和进口商品服务实行歧视性价格或补贴政策;不得限制外地和进口商品服务进入本地市场,或阻碍本地商品运出、服务输出;不得排斥或限制外地经营者参加本地招标投标活动;不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构;不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇。

三是影响生产经营成本标准。生产经营成本直接决定经营者的竞争能力。《意见》明确要求,政府部门不得违法增加或者减少经营者的生产经营成本,破坏经营者之间的公平竞争,包括:不得违法给予特定经营者优惠政策;不得将财政支出安排与企业缴纳的税收或非税收入挂钩;不得违法免除特定经营者需要缴纳的社会保险费用;不得在法律规定之外要求经营者提供各类保证金,或者扣留经营者保证金。

四是影响生产经营行为标准。自主经营权是经营者公平参与市场竞争的基础。《意见》要求,政府部门不得不当干预经营者的正常生产经营,包括:不得强制经营者从事垄断行为;不得违法披露或者要求经营者披露生产经营敏感信息;不得超越定价权限进行政府定价;不得违法干预商品服务的价格水平。

四大类标准的确立,为政府参与市场经济活动划定了边界,对处理好政府与市场的关系,防止政府对市场的不当干预具有重要的意义。同时,为更加全面地规范政府行为,《意见》还提出两条兜底性条款:一是没有法律法规依据,不得制定减损市场主体合法权益,或者增加其义务的政策措施;二是不得违反《反垄断法》,制定含有排除、限制竞争内容的政策措施。

同时,考虑到某些政策措施即使具有排除限制竞争效果,但可以实现特定的国家利益和社会公共利益,参考国际通行做法,《意见》设置了例外规定,为某些政策措施留出了实施的空间。主要包括四种情形:一是维护国家经济安全、文化安全或者涉及国防建设的;二是为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的的;三是为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益的;四是法律、行政法规规定的其他情形。对属于上述情形的政策措施,还需要满足两个条件:一是要说明限制竞争对实现政策目的不可或缺,二是政策措施不会严重排除、限制市场竞争。

为了防止对例外原则的滥用,《意见》还要求对上述政策措施的实施效果进行逐年评估,对于未达到预期效果的,要停止执行或者进行调整。

(四)保障措施

为了保证审查效果,《意见》设计了保障措施。

一是强化外部监督。外部监督包括社会监督和执法监督。社会监督是指政策制定机关进行自我审查时,要征求利害关系人或全社会的意见,审查后出台的政策措施要向社会公开,主动接受社会监督;执法监督是指反垄断执法机构要加大查处滥用行政权力排除限制竞争行为的力度,及时公布案件情况,倒逼政策制定机关认真开展公平竞争审查。

二是责任追究机制。《意见》明确规定,未进行公平竞争审查,或者违反审查标准出台政策措施的,要严格追究责任。对失职渎职行为,移送纪检监察机关追究有关人员党纪政纪责任。

除以上主要内容外,《意见》还要求国家发展改革委、国务院法制办、商务部、工商总局要会同有关部门,建立健全工作机制,加强对制度实施的协调和指导。要对经审查后出台的政策措施开展定期评估,并根据评估结果进行相应调整。要尽快研究制定实施细则,进一步明确审查程序和机制,保障公平竞争审查顺利开展。

结束语

竞争政策引领中国经济发展

毫无疑问,建立并实施公平竞争审查制度,逐步确立经济政策的基础性地位,从顶层制度设计上把维护公平竞争放在前所未有的高度,对完善中国社会主义市场经济制度,全面深化改革,促进经济持续健康发展具有重大而深远的意义。

回顾历史,可以清晰地看到,1992年党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,1993年提出使市场对资源配置起基础性作用。此后的20多年,我国多次重申并逐步强调市场的基础性作用,如党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”、党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”、党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”等等,与此相伴的是竞争政策渐进式形成并推动我国经济发展,市场经济制度不断完善。到2013年党的十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,说明市场在资源配置中的基础性作用已经基本实现,需要尽快上升为决定性作用。我们有理由乐观地相信,随着《反垄断法》、公平竞争审查制度的实施,竞争政策将在中国经济发展中发挥越来越重要的作用。与市场在资源配置中起决定性作用相适应,竞争政策将很快实现其基础性地位,并作为经济政策体系中的优先政策,引领中国经济健康持续发展。

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