兰德报告|《“一带一路”的黎明》:中美“平行伙伴”关系解读【走出去智库】
2018-12-01 11:41:51
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△兰德公司网站发布研究报告《 “一带一路”的黎明:中国在发展中国家》

走出去智库观察

兰德公司在10月发布研究报告《At the Dawn of Belt and Road,China in the Developing World》,分析了中国在发展中国家及地区的政治、外交、经济和军事参与情况,并讨论了每个地区内关键国家对中国战略发展的重要性。
走出去智库(CGGT)观察到,该报告虽然受美国官方委托,但仍然保持了一定的中立性和客观性,其分析也具有借鉴价值。该报告建议,尽管美国与中国是全球和特定地区的竞争关系,但两国之间的合作是可能的,白宫应该寻求与北京合作,当然必须承认任何合作几乎肯定都是有限的。
今天,走出去智库(CGGT)刊发解读该报告主要内容的文章,供关注中美关系和“一带一路”的读者参阅。

要点

1、该报告并没有先定调子,把中国打成意图颠覆美国主导的世界秩序的“修正主义分子”,然后再以此为基调拿放大镜检查“一带一路”的合作项目,找出其中的各种“陷阱”。相反,该报告以罗列资料和事实为主,最后得出结论称中美之间互为“平行伙伴”。
2、中国在巴基斯坦的项目和建设对美国没有威胁,对印度也没有威胁。即使瓜达尔港真的军事化,也不能跟美国在印度洋上的迪戈加西亚军事基地相比。
3、中美之间在东南亚因为南海问题会有所冲突,但在其他地区,中美是“没有真正合作,仅追求相似的目标”的“平行合作伙伴”。

正文

△兰德公司《“一带一路”的黎明》报告封面

今年以来,美国各大智库对中国“一带一路”倡议和建设项目有了比较集中的关注。3月4日,位于华府的“全球发展中心”发布《从政策角度检视“一带一路”倡议中债务的影响》报告。5月24日,哈佛大学肯尼迪学院发布《债务外交》报告。10月16日,兰德公司发布《“一带一路”的黎明》报告。

美方的集中关注是美国重提“大国竞争”背景下的必然产物。在2017年12月发布的《国家安全战略》报告中,美国政府重新强调大国之间的竞争,并以中国和俄罗斯为对手。美方认为中国在世界各处以经济合作的名义,扩张自身军事和政治影响力,输出“中国模式”,与美国的发展模式相对立;中国影响力的扩大必然意味着美国影响力的削弱,中国的目的是建立自己主导的世界体系;这是两种秩序、两种道路的“路线之争”。

因此,各个智库或受委托、或自主自觉研究起中国的“一带一路”倡议,为美国官方积极献言献策。

在美国陆军太平洋司令部(隶属于美国印度-太平洋司令部)的委托和资助下,兰德公司开展了“中国在发展中国家”(China in the Developing World)研究项目。该项目的目标是考察中国在发展中国家的经济、政治和军事活动,并为美国军队在该地区的存在和军力部署提供咨询建议。本文涉及的《“一带一路”的黎明》报告就是该项目的成果。

报告的写作单位是兰德公司的阿罗约中心,该中心直接接受美国陆军资助。在写作过程中,美军多位现役和前任高级军官给予了帮助。从此可以看出军方积极参与,对这个项目是十分重视的。

报告分析了从2000年到2015年,中国与东南亚、大洋洲、中亚、南亚、中东、非洲、拉美和加勒比地区诸国在政治、经济、军事方面的交流。报告以双边贸易总额、高层互访次数、军事演习次数、孔子学院数量等参数,将中国与第三世界国家的交流划分成不同的层次,再逐一进行分析。

中国的“不安全”圈

报告认为,在中国看来,第三世界国家的重要性是不均等的,有亲疏远近之别。报告将这种区别称为中国的“不安全圈”(rings of insecurity):中国感到“不安全”,所以需要区分等级、维护安全稳定。

△报告截图:中国的“不安全”圈

如图所示,圈子一共有4层。核心红色部分是中国大陆和港澳台,这是中国核心区域。第二层橘色部分是中国的邻国。第三层绿色部分是广义的“亚太地区”,最外层蓝色区域是“域外领域”。

第一层是中国本土,是中国核心利益所在。第二层属于“缓冲区”,中国希望限制美国的进入。第三层是影响区,中国的目的是增加自己的影响。第四层属于域外的竞争地区,中国在这里同美国竞争影响力。

笔者认为,兰德报告所把握到的这种层级序列,有些类似中国夏代以王畿为中心的“五服”之分。所谓亲疏有别,中国的外交由内到外,依次展开,倒也符合中国古典智慧的对“天下”秩序的政治想像与安排。“一带一路”倡议恰恰打通了其中的4个层次,将除了拉丁美洲和大洋洲之外的发展中国家串联了起来。

报告正是以“不安全圈”这一核心概念作为框架,理解中国围绕“一带一路”所作的外交布局与经贸外来,并以此研判与美国可能的遭遇与竞争能力。

△报告中的“一带一路”地图

“分而治之”的东南亚

东南亚位于第二层到第三层,对中国来说是最重要的地区。这个重要性首先体现在政治上。东南亚国家联盟有10个国家,其中缅甸、老挝、越南是中国的陆上邻国,菲律宾、马来西亚、文莱在南海沿线,是中国的海上邻国。因此,这些国家的国内政局稳定与否决定了中国周边是否稳定,它们与域外大国的关系直接影响中国的国家安全。

△报告截图:东南亚地区

上图中橘色表示“关键国家”(keys states),即对中国来说是很重要的国家。这一报告将某一区域中国在政治、经济方面都很重视的国家称为“枢纽国家”(pivotal states),但报告认为,中国在东南亚找不到“枢纽国家”,只有在某一方面突出重要的“关键国家”。

东南亚的“关键国家”有越南、泰国、马来西亚和印度尼西亚。上述几个“关键”都有各自的侧重点。印尼的重要性体现在政治友好上,马来西亚的重要性体现在经济上,泰国政坛亲美,但是在军事上跟中国有较多合作,越南跟中国有较深的历史联系,但是因为南海问题摩擦不断,因此中国担心“失去”越南。

东南亚是中国领导人访问最频繁的地区。从2003年到2014年,中国高层(主席、总理、外长、分管外交的国务委员)出访东南亚国家多达94次(第二名非洲91次,但是非洲有54个国家)。截止2014年,在当地设有25座孔子学院。这足以说明中国领导人希望与东南亚各国建立友好且深入的政治联系。

中国与东南亚的军事交流也很频繁。1992年,柬埔寨政权更替,中国派出维和部队,这是中国首次参加国际维和行动。2002年到2014年,中国在东盟参与了26次军演。2015年9月,中国与马来西亚在马六甲海峡举行海上军演。2015年11月,中国空军与泰国空军举行联合训练。泰国、缅甸是中国军工的第三大和第四大出口市场。

该地区的重要性还表现在经济上。2009年,中国超过美国、日本,成为东盟最大贸易伙伴。2011年以来,东盟是中国的第三大贸易伙伴。2010年1月1日,中国-东盟自由贸易区全面启动。

△报告截图:中国超过美国成为东盟第一大贸易伙伴

2013年,中国同东盟的贸易额为4436亿美元,占中国对外贸易总额的15%。进口额1996亿美元,出口额2440亿美元。中国从2012年起有微小的顺差,最大的顺差来源是越南,2013年有320亿美元。最大的逆差产地是马来,2013年有142亿美元。

一般来说,中国同发展中国家的贸易,是中国用工业品交换对方的矿产和能源。但是,中国同东盟贸易的一大特点是工业制成品在进口和出口产品中都占有重要位置。2013年,中国出口产品中83%是工业品(Manufactured goods and machinery),而进口的工业品也有近55%。这是因为中国和东南亚各国都在同一条工业产业链上,所以会有互相出口零部件,在各自的国家组装,然后再出口到各个国家的局面。2007年到2008年,中国进口中64%是零部件,而出口的40%是零部件。这说明双边的经济联系是十分紧密的。

△报告截图:中国自东南亚进口构成,可见工业品占有很大部分。

另一个能够体现东南亚重要性的因素就是南海,似乎这两个字本身就能体现极大的经济和政治重要性。中国39条海上贸易航线中的21条要经过南海,60%的贸易要经过南沙群岛,85%的石油进口经过南海。因此“南海在中国国防安全战略中独具重要地位”。

也正是因为南海,中国同越南、菲律宾有领土争端。越南与中国意识形态接近,却因为南海问题成了南部国门的“不稳定因素”。报告认为中国的策略是“分而治之”,即拉拢跟中国没有领土争端的印尼、泰国等国,避免东盟作为整体在南海问题上与中国对立。

因为这一系列因素,东南亚是“21世纪海上丝绸之路”提法开始的地方。2013年10月,中国领导人习近平访问东盟时提出该战略构想。

非洲是“淘金”之地

对中国来说第二重要的区域是非洲。和东南亚不同,非洲有一个对中国来说政治、经济都很重要的“枢纽国家”即南非。2014年,这个国家的GDP占非洲大陆GDP的14%,不仅份额大,而且相比于其他非洲国家也“足够负责和多元化”。

南非掌握了一些现代经济部门,比如金融服务业,而不是一个只提供原材料的地方。因此两国的合作不限于矿产方面,比如2007年,中国工商银行购买南非标准银行20%的股份;1997年,海信在南非开设工厂,后来扩大成工业园,为整个非洲生产家电产品。这些因素让南非受到中国重视。

△报告截图:非洲地区

被标注黄色的阿尔及利亚、尼日尼亚、埃塞俄比亚、科尼亚、坦桑尼亚、安哥拉、刚果(布)和赤道几内亚是中国的“主要伙伴国家”(major partners)。2003年到2014年,中国领导人出访非洲53国共91次。中国在非洲26国设有34所孔子学院。大约100万中国人在撒哈拉以南非洲活动。

2003年以来,中央军委成员访问非洲9次,排在东南亚(27)和中亚(20)之后。中国军队参与的演习只有3次。从2000年到2014年,中国海军访问非洲国家港口35次,28次和反海盗行动有关。

2013年,价值817亿美元的中国商品出口到非洲,相比2000年的水平增长19倍,以工业品为主。中国自非洲的进口绝大部分都是矿产,2011年的进口中64%是石油,16%是铁矿石,6%为铜矿石。由于中国对自然资源的需求太大,竟然出现了贸易逆差。

△报告截图:中国自非洲进口构成,注意紫色的矿物燃料和绿色的原材料占了绝大部分份额。

报告将中国描述成“淘金者”,似乎中国只关心在非洲获取的经济利益。中国积极将非洲整合进“一带一路”,修筑不少工程项目,不过也遇到不少困难。比如越来越多的民营企业和中国人到非洲“淘金”,由于不遵守当地秩序,引发多国当地民众的逆反情绪。而在非洲民众看来,中国的建设项目太过“高端”,似乎和平民的生活没有关系。

在中东,跟所有人交朋友

△报告截图:中东地区

第三重要的地区是中东,中国在当地的“枢纽国家”是伊朗,主要伙伴包括沙特、阿曼、阿联酋、卡塔尔、科威特、埃及和以色列。

因为地理位置的原因,中东是“一带一路”沿线重要枢纽,8个中东国家是亚投行的创始国。报告称,中国与该地区所有国家都建立了比较友好的关系。这一点是很不容易的,因为中东各国矛盾不断、派系复杂。国家和国家集团之间的矛盾有以色列和穆斯林国家之间的矛盾,信仰什叶派伊斯兰教的伊朗同沙特等逊尼派国家之间的矛盾,沙特等国与卡塔尔之间的矛盾等。

也正是由于这个原因,中国与各国在政治上保持友好关系,却无法深入发展,因为怕“捅马蜂窝”。中国不希望因为深入发展与某个国家或国家集团的关系而得罪另外的国家。2003年到2014年,中国高层访问中东15国40次。2011年到2015年没有国家领导人(主席和总理)访问中东。

中国与中东的交往侧重点是经济合作。中国自中东进口产品80%是石油,13%是石油制品。中国出口产品90%为工业制成品。

上合组织是“空城计”

△报告截图:俄罗斯和蒙古被算进中亚

第四重要的地区是中亚。俄罗斯虽然不是中亚国家,但是属于中国在当地的“枢纽国家”,哈萨克斯坦和蒙古是“重要伙伴”。

不过,报告认为,中国与中亚的交往其实并不多,只是宣传上热热闹闹。比如上合每年都有演习,中国在哈萨克斯坦又开辟了新的能源管道。但报告称,这其实是中国在唱“空城计”(empty fortress strategy),希望掩饰自己在西部方面实际上的投入不足。一方面,中国担心过多的交往会刺激俄罗斯,另一方面,中国的战略重心在东方,对西部投入资源有限。

这种相对的“不重视”首先表现在领导人访问次数较少。2003年到2014年,中国高层访问中亚55次。上合组织自2002年以来每年都有演习,但是规模都不大。中国在当地的军售可以忽略不计。中国在中亚6国仅有11处孔子学院。

2012年钓鱼岛争端过后,中国有专家提出“向西看”,中国政府也确实希望加大这个方向的资源投入。2013年9月,习近平在访问哈萨克斯坦时提出整合“丝绸之路经济带”的战略构想,因此中亚是“一带一路”倡议提法开始的地方,也是向西的重要通道。但是因为“空城计”的关系,报告不太看好“一带一路”在中亚的前景。

这出“空城计”的核心就是上合组织。在报告看来,上合是一个“谜”。它组织结构比较松散,似乎仅仅负担起反恐这样一个具体但是不那么宏大的任务。虽然以中国为主导,但是中国不是领导,不具备美国在北约的地位,上合也不是军事同盟。“上合既不是中国的宠物,也不是中国的武器”,最重要的是,上合不是“反美”的工具,当然也不“亲美”。

报告认为,中国只是凭借这个组织维持和中亚各国的关系,并同时保持距离;“上合”存在的主要目的是反恐,但是却对恐怖主义的最大源头阿富汗无动于衷。这种“不作为”也能说明中国的“空城计”策略。

“对美国没有威胁”

△报告截图:南亚地区

第五重要的地区是南亚。本地区仅仅排第五?南亚难道不是中国唯一的“全天候战略伙伴关系”“巴铁”所在地吗?这似乎与我们的直觉相反。报告认为,从政治上来讲,巴基斯坦是重要的,但是中巴经济往来规模很小,2013年双边贸易额仅130亿美元。中国在南亚最大的贸易伙伴其实是印度,2013年贸易额650亿美元,但是两国因为领土争端摩擦不断。

中国在当地的“枢纽国家”的确是巴基斯坦。2013年,中国提出构建“中巴经济走廊”。2015年,中国计划投入460亿美元用于“走廊”的基础设施建设,作为“一带一路”倡议的重要组成部分。中国希望建成瓜达尔港,以及联通该港到中国的陆上交通通道,这就相当于把印度洋同中国本土连接起来。

作为“枢纽国家”的一大特征就是频繁的军火贸易。从2000年到2014年,中国出口的常规武器中多达42%进入巴基斯坦,这让该国成为中国军火的第一大出口市场。不过,中国军火的第二大出口市场也在南亚,就是曾经的“东巴基斯坦”,现在的孟加拉,2000年到2014年买走了中国出口常规武器的11%。

也正因为如此,特别是印度媒体喜欢炒作所谓的“珍珠链”,称中国在南亚的布局不利于局势稳定。但报告认为,媒体炒作“珍珠链”有失偏颇,中国在巴基斯坦的项目和建设对美国没有威胁,对印度也没有威胁。即使瓜达尔港真的军事化,也不能跟美国在印度洋上的迪戈加西亚军事基地相比。美国在当地主要的对手是塔利班这种“非国家实体”,而不是中国。中美之间在反恐方面存在合作的可能性。

报告还认为,虽然媒体对“中巴经济走廊”的负面报道有很多,但这些基础设施建设对巴基斯坦是有益的,即使只有部分落地。巴基斯坦的基础设施水平因此提升,经济得到发展,对美国也是有利的。

此外,报告认为,在大洋洲和拉丁美洲,中国也一样,对美国未构成威胁。中国同大洋洲的经济交往主要集中在澳大利亚和新西兰。这两个国家是发达国家,不是本报告考察对象。而且这两国都是美国的盟友,不可能与中国有太深入的关系。拉丁美洲不在“一带一路”沿线上,与中国经济、政治往来有限,且至今仍有十多个国家不承认大陆政府。

重大判断:中美是“平行伙伴”

如果说今年美国政界、学界、媒体对“一带一路”的关注有一个总体特征的话,那就是“咄咄逼人”。8月7日,川普和一众高官、大企业老总在贝德敏斯特的川普高尔夫球场共进晚餐。酒过三巡之后,美国总统说出了对“一带一路”的看法。他认为中国是一个搅局者,会“颠覆”世界贸易秩序,是对美国的“侮辱”。

美国媒体和智库主要针对“一带一路”项目落地国家的所谓债务问题大做文章,从年初就开始跟进报道。在他们的笔下,中国成了新式“帝国主义国家”,通过推动基础设施建设项目,让“一带一路”沿线国家欠下巨额债务,然后趁机控制该国重要基础设施,甚至影响政府决策。

相比于这股风气,兰德公司的报道有自己的鲜明特点。报告并没有扣帽子、打棍子,宣布中国为某种反派角色。报告最后指出,中美之间在东南亚因为南海问题会有所冲突,但在其他地区,中美是“没有真正合作,仅追求相似的目标”的“平行合作伙伴”。报告希望能为中美关系的发展提供一点启示。

“平行”的一方面是目标和利益相似。报告坦言,面对广大发展中国家,中美两国的核心利益并没有真正的冲突。美国希望维护战后所谓“以规则为基础”的国际政治、经济秩序,而中国主要关注经济方面,重点在于“贸易与投资”。中美两国的目标都不是“征服领土……建立枝蔓丛生的帝国”。虽然中美之间存在竞争,但双方“都不想要战争”。

报告称,在中亚,这里“并不存在大棋局”,没有“大国竞争”。中国现在不是,在可见的未来也不会成为美国的威胁;在南亚,中美在反恐上有共同利益;在中东,中国的首要目标是“和平与稳定”,与美国的“有所重合,虽然不是完全相同”。中国并没有寻求“颠覆或取代美国在中东的地位”。亚丁湾护航“已经展示出”中国可以“与美国和其他想法相似的国家”合作;在非洲,“美国和中国都在寻求当地的安全与稳定”,虽然“手段不尽相同”。

“平行”的另一方面就是差异了。报告批判中国,称中国在与第三世界国家交往时太过关注经济利益,而忽略了其他方面。比如,中国与非洲交往时,不会关注政府的形式是什么,“独裁者”也能得到中国的援助与贷款。美国在非洲的政策目标除了维持安全与稳定,就是推动“良善治理”。因此,如果某国体制不符合美国的标准,是得不到美国援助的。报告因此称中国的举动是在挖美国的墙脚。

中国在第三世界国家影响力的扩大,意味着美国影响力的缩小。报告虽然谈到这一点,但是并未跟随其他媒体,给中国扣上一顶“帝国主义”的帽子,渲染“狼来了”。但报告同时指出,所谓“平行伙伴”的现状是不可持续的。在美国官方日益强调“大国竞争”的背景下,报告对中美两国未来的关系发展持负面态度。中美两国或将不再是“平行线”,要么发生冲突,要么分道扬镳。

然而,笔者认为,事在人为,人们对中美两国关系,还是应该从战略层次有所积极期待。毕竟,中美关系的发展牵动的将是全球格局的变化。

来源:独家网

作者:杜佳(文章仅代表作者观点)

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